Grupo TPI

Grupo para la Transformación Política de Izquierda

El Fondo del Bicentenario para el Desendeudamiento y la profundización del modelo

Posted by grupotpi en 19/01/2010

Arrancó el año, y arrancó con todo. Aprovechando el receso parlamentario, la presidenta de la Nación, Cristina Fernández de Kirchner, firmó el Decreto 2010/09, a través del cual se da lugar a la creación del Fondo del Bicentenario para el Desendeudamiento (FBD). En el mismo se establece que, para garantizar el crecimiento, “resulta necesario profundizar el proceso de desendeudamiento iniciado en 2003, para permitir un mayor y mejor acceso al financiamiento tanto para el sector público, como para el sector privado.” O sea, desde la perspectiva del gobierno, reducir el peso de la deuda externa a mediano/largo plazo es una condición necesaria para lograr un crecimiento sustentable. No obstante, en lo inmediato, ante la necesidad de efectuar políticas de impulso a la demanda, resulta necesario tomar deuda al menor costo posible.

Desde la perspectiva del gobierno, la opción que permite minimizar los costos del endeudamiento es hacer uso de las reservas del BCRA a cambio de una “Letra intransferible denominada en US$, a DIEZ (10) años con amortización íntegra al vencimiento, la que devengará una tasa de interés igual a la que devenguen las reservas internacionales del BANCO CENTRAL DE LA REPUBLICA ARGENTINA para el mismo período.” De este modo, el gobierno consigue tomar crédito a una tasa como la que obtendría el gobierno de un país central.

Esta iniciativa –sostienen los cuadros técnicos del gobierno- se halla fundamentada en la existencia de un excedente de Reservas: el nivel óptimo de las mismas estaría dado por el equivalente en dólares de la base monetaria, lo que correspondería a un total de US$ 30.800 millones. El cálculo realizado por el gobierno es el siguiente: las Reservas Internacionales en poder del BCRA alcanzan los US$ 48.000 millones; la Base Monetaria suma $ 118.000 millones; dado que el tipo de cambio vendedor es 1 US$ = $ 3,83, entones la Base Monetaria equivale a US$ 30.800 millones, lo que determina la existencia de un excedente de US$ 17.200 millones. Los fondos que el gobierno pretende utilizar para la conformación del FBD constituyen, por tanto, el 37% de las Reservas excedentes, siendo US$ 6.569 millones.

A su vez -argumentan-, la existencia de tal stock de Reservas Internacionales responde a una política económica deliberada del gobierno. Política que ha dado buenos resultados, “especialmente en Argentina, que ha logrado obtener superávits a nivel externo y fiscal simultáneamente por primera vez en más de medio siglo, en el marco de un proceso de crecimiento sostenido con creación de empleos y creciente inclusión social.” El éxito de dicha política, denominada de auto-seguro ante posibles ataques especulativos a la moneda nacional, se manifiesta en el crecimiento observado del stock de Reservas, que “se quintuplicaron entre comienzos de 2003 y diciembre de 2009, pasando de US$ 8.245 millones a US$ 47.539 millones; aun a pesar de haber pagado con ellas US$ 9.530 millones al Fondo Monetario Internacional a principios de 2006. Como porcentaje del producto bruto interno, las reservas pasaron de 9,5% a alrededor de 16,4% en el mismo período.”

Por otra parte -continúan argumentando-, es necesario tener en cuenta, además, que tal política de acumulación de reservas supone un costo, dado por la tasa de interés pagada por el BCRA por la colocación de LEBACs y NOBACs con el fin de esterilizar la compra de dólares, superior al rendimiento obtenido por la administración de las mismas. En tal sentido, es necesario buscar un uso óptimo de las Reservas Internacionales, pues “si bien la acumulación de reservas internacionales contribuye al crecimiento a través de la estabilidad financiera, es decir, reduciendo la incidencia del ciclo ataques especulativos-crisis financieras, tal acumulación puede resultar demasiado onerosa si se lleva adelante muy por encima de niveles óptimos, al –como se dijo— subutilizar recursos.”

Finalmente, el Decreto sostiene que “en las condiciones actuales el uso acotado de reservas no tendrá mayor impacto sobre la política monetaria, ni es susceptible de lesionar el superávit cuasi fiscal, ni puede implicar un deterioro en la calidad de la cartera de activos, que quedará más indisolublemente ligada al desendeudamiento y fortalecimiento de nuestra economía.”

Bien, hasta aquí los argumentos económicos de la medida. Sin embargo, para comprender cabalmente la forma que ha adoptado el conflicto político desatado por la medida presidencial resulta esencial tener en cuenta, además, los siguientes aspectos jurídicos: el Decreto 2010/09 es modificatorio del “artículo 6º de la Ley Nº 23.928, previendo en su segundo párrafo que las reservas de libre disponibilidad podrán aplicarse además al pago de servicios de la deuda pública del Estado Nacional.” Asimismo, se establece que la transferencia de las Reservas Internacionales excedentes “al Tesoro Nacional no se encuentra alcanzada por la prohibición contenida en el artículo 19 inciso a) y en lo dispuesto en el artículo 20 de la Carta Orgánica del BANCO CENTRAL DE LA REPUBLICA ARGENTINA, ni puede ser considerado a los fines de la autorización concedida por el artículo 43 de la Ley Nº 26.546.”

El conflicto político.

Días después del anuncio apareció el primer obstáculo para el gobierno de CFK: el presidente del Banco Central, Martín Redrado, se negó a transferir las Reservas para la creación del FBD, desatando un enfrentamiento político de gran dimensión. Ante tal gesto de desacato por parte del conductor de la autoridad monetaria, la presidenta decidió despedirlo, también mediante un Decreto, por incurrir en mala conducta e incumplimiento de los deberes del funcionario público, y desató el conflicto.

Ante esta situación, desde el gobierno comenzaron a ensayarse una serie de argumentos para justificar el Decreto 2010/09, el pecado original. En primer lugar, se sostiene, desde el oficialismo, que las reservas constituyen un fondo que no necesariamente será utilizado para cancelar deuda. O sea, formalmente -y resaltamos lo de “formalmente”-, no se trata del uso de reservas para cancelar deuda. El argumento del gobierno es que la constitución de dicho fondo permite reducir el riesgo país, lo cual redunda en una menor tasa a pagar por deudas a contraer en lo inmediato. En otras palabras, la constitución del fondo -argumentan- permite reducir el costo del endeudamiento futuro de corto plazo.

La reacción del arco opositor de derecha fue tan rápida, como convergente en sus argumentos: los Kirchner atropellan, nuevamente, la institucionalidad –coincidieron todos. Así, desde los diversos sectores de la oposición política se argumentó que se trata de un nuevo manotazo del gobierno en el “raid manoteador” que comenzara en 2005 con el uso de Reservas para el pago al Fondo Monetario Internacional; que continuara con el intento fallido de la 125, y luego con la “confiscación de los ahorros de los argentinos” -léase “estatización del sistema previsional”-, lo cual -sostendrían- habría “destruido” el mercado de capitales local, cerrando, en consecuencia, el acceso al crédito voluntario al gobierno (ver, por ejemplo, lectura Nº 51 del ITF creado por Frenkel y Damill). ¿Y cuál es el mayor miedo de la oposición política de derecha? La pérdida de independencia del BCRA, que podría llevar a una creciente emisión monetaria para validar el descontrolado gasto público, lo cual, a su vez, reabriría la posibilidad de sufrir una (hiper)inflación por monetización del déficit. O sea, no se discute la pertinencia o no del argumento del gobierno de constituir un fondo que reduzca el riesgo país, sino que se corre el eje de la discusión hacia la legalidad de la medida, es decir, hacia la tan mentada seguridad jurídica.

Cabe realizar algunas observaciones. En primer lugar, que mantener congeladas las Reservas del FBD hasta el inicio de los vencimientos importantes podría ser una opción técnicamente deficiente. Dicha medida podría estar justificada si la reducción obtenida en las tasas para el crédito a tomar fuera mayor que el costo financiero de mantener inmovilizadas las Reservas. Incluso, debería ser comparado también con el beneficio financiero que podría obtenerse en caso de adelantar algunos pagos previstos para el año.

En segundo lugar, resulta necesario diferenciar este uso de reservas de aquel que hiciera el gobierno de Néstor Kirchner en 2006, cuando se le adelantaron US$ 10.000 millones al FMI, bajo el argumento de “ganar grados de libertad para hacer política económica”. En dicha ocasión no se redujo el costo de la deuda; antes bien, se pagó deuda barata, por decirlo de algún modo. Es decir que se trataría de un caso opuesto al de la creación del FBD, hablando en términos de costos de endeudamiento. Y más aún, si finalmente las reservas no fueran utilizadas, se trataría de un caso completamente diferente. Aunque, desde luego, eso sólo podrá saberse a posteriori.

En tercer lugar, ante el accionar del (¿ex?) presidente del BCRA, y el conflicto desatado como consecuencia del mismo, probablemente resulte muy difícil cumplir el objetivo perseguido por la administración CFK de reducir el costo de la deuda pública externa.

Por último, cabe hacer una breve mención al debate sobre la independencia del BCRA que surgiera como motivo del corrimiento del eje del mismo, consecuencia de la defensa de la institucionalidad por parte del arco opositor. Existe una idea, aceptada no sólo por los economistas ortodoxos sino también por algunos considerados heterodoxos, que afirma que la política monetaria deber ser “gestionada” por cuadros técnicos independientes del poder político, de modo de evitar que la emisión monetaria sea utilizada como un instrumento de financiamiento del gobierno para la ejecución de sus políticas fiscales, que fácilmente pueden volcarse a la utilización de recursos con fines meramente electorales, populistas.

Según dicha visión, el objetivo que debe perseguir la autoridad monetaria es el de la estabilidad monetaria: preservar el valor de la moneda. Luego, dado que detrás de esta idea se encuentra subyacente la creencia de que rige lo que se denomina como Teoría Cuantitativa del Dinero, los técnicos encargados de ejecutar la política monetaria deben procurar que siempre exista equilibrio en el mercado de dinero, de modo que no deben no emitir moneda en exceso, pues el resultado asegurado de tal política es el incremento del nivel general de precios. Dicha visión descansa en la premisa según la cual el capitalismo es un sistema que funciona, en condiciones normales, en un equilibrio de pleno empleo de los recursos productivos, o en otras palabras, en el supuesto de que la producción es una cantidad fija. En consecuencia –sostiene esta teoría-, la sobreemisión monetaria se traducirá siempre en un incremento de la demanda que presionará sobre una oferta dada, lo cual redundará, indefectiblemente, en un incremento de los precios: se niega así a la política monetaria la potencia de poder influir (positivamente) sobre el nivel de producción y empleo. Se sostiene que la política monetaria es neutral aunque, dado el peligro que implica la emisión irresponsable, lo mejor es que su implementación quede siempre en mano de economistas… ¡formados bajo el paradigma de la teoría económica más vulgar!

Ante tal corrimiento del eje del debate hacia la independencia del BCRA, los cuadros del kirchnerismo comenzaron a argumentar que resulta primordial para la profundización del modelo que la política monetaria se ejecute en línea con el resto de la política económica. Sin embargo, creemos que es necesario tener en cuenta la siguiente cuestión.

Desde el gobierno se afirmó que para mantener las políticas de estímulo a la demanda vía incremento del gasto público, en el marco de un escenario de crisis mundial, la creación del FBD se constituye como una conditio sine qua non, pues resulta indispensable acceder al crédito externo a tasas más bajas a fin de mantener el superávit fiscal. De esto se desprenden, al menos, dos cuestiones: por un lado, que al gobierno le preocupa reducir la carga que implica para Estado el pago de intereses de la deuda, al mismo tiempo que el peso de la misma (reducción del ratio Deuda Externa/PBI); por otra parte, que el gobierno pretende continuar con el mismo esquema monetario de acumulación de reservas con esterilización para controlar la cantidad de dinero en circulación. “Equipo que gana, no se toca”, reza el saber popular futbolero, y parece que los Kirchner consideran que van ganando, porque la formación no se modifica en absoluto: superávit fiscal-tipo de cambio “competitivo”-superávit comercial-acumulación de reservas-esterilización de la Base Monetaria-contención salarial-fuerte desendeudamiento externo, y un discurso progresista, sobre todo. De lo cual surge que lo único que cambiaría, de mantenerse inalterado el rumbo de la política macroeconómica del gobierno, es que, en caso de lograr la tan mentada coordinación de la política monetaria con el resto de la política económica, existirían Reservas Internacionales a disposición del gobierno, aunque dichas Reservas se utilizarían para seguir cancelando deuda externa.

Por otra parte, resulta pertinente analizar el dilema planteado por el gobierno, según el cual o se usan Reservas para pagar la deuda externa o se recorta el gasto público. En caso de no utilizarse dichas reservas para la conformación del FBD, si el gobierno tuviera que cancelar deuda, usaría dichas Reservas de todos modos, aunque, ante la negativa del BCRA a aceptar un título público a cambio, debería comprárselas con recursos propios. La otra opción sería cancelar deuda con deuda, o sea, endeudarse para cumplir con el esquema de vencimientos de 2010. Al respecto, es necesario tener en cuenta que se estaría procediendo al pago de deuda bajo investigación por fraude al Estado. Desde nuestra perspectiva, creemos que antes de proceder a la cancelación de la deuda externa bajo investigación resulta necesario agotar las instancias judiciales, de otra manera se estaría validando, una vez más, el accionar de la dictadura militar.

Por otra parte, cabe remarcar que el uso de las Reservas a cambio de una Letra del Tesoro para cancelar deuda liberaría fondos del Presupuesto 2010 -los vencimientos de capital a renovar suman  US$ 13.700 millones de dólares y los intereses ascienden a U$S 5.100 millones-. Creemos que lo que debería hacerse es someter a debate parlamentario el uso de los fondos liberados por el uso de las Reservas, que rondan los $ 25.000 millones, de modo que no sea posible argumentar que el gobierno sólo quiere saciar su sed de caja para mantener, y fortalecer de cara a 2011, su aparato clientelista. Dada la actual conformación parlamentaria, esta cuestión obligaría al kirchnerismo a acordar con las fuerzas de centroizquierda, que tendrían, por tanto, un interesante poder de condicionamiento sobre la utilización de dichos fondos.

Ahora bien, detrás del debate respecto de la independencia del BCRA se esconde uno más profundo, de suma importancia para la definición de la política económica. Respetar la independencia del BCRA, impidiendo el uso de Reservas Internacionales para la constitución del FBD, conduciría, inevitablemente, a una reducción del gasto público y un férreo control de los salarios, formas clásicas de ajuste ortodoxo. No obstante, el sólo hecho de hacer uso de las Reservas no implica que no se efectúe ajuste alguno, sino que resulta fundamental el destino que se de a las mismas. De hecho, lo que se busca desde el gobierno es asegurar los recursos necesarios para cumplir con el superávit fiscal presupuestado para 2010 y no liberar recursos para incrementar el gasto público, es decir, se trata de un ajuste ya realizado, aunque menor que el propuesto por la oposición de derecha.

Por otra parte, el gobierno pretende hacer uso de parte de las decretadas “Reservas excedentes” con el objetivo de constituir el Fondo del Bicentenario para el Desendeudamiento, que sería utilizado para administrar los vencimientos de compromisos externos programados para 2010. Lo cierto es que en ninguna parte del Decreto se afirma que las reservas constituyan un fondo de garantía para negociar mejores condiciones de crédito externo, argumento que está siendo esgrimido por los funcionarios kirchneristas, apoyándose en la creación de un fondo anterior destinado al pago al club de París, que finalmente no fuera utilizado. Al respecto, cabe señalar que las condiciones no son las mismas: mientras que ahora se trata de vencimientos programados, en aquella oportunidad se trataba de una posible resolución de un conflicto por default previo del Estado argentino.

Ahora bien, si la cancelación de deuda con Reservas se hace con el fin de tomar más deuda a mejores tasas de modo de poder incrementar el gasto público sin incurrir en un déficit fiscal, entonces lo que deberíamos discutir es otra cuestión: resulta que en el marco de la ejecución de una política anticíclica, el grado de dominio de la ortodoxia liberal ha llegado al punto de convencer a los economistas heterodoxos que apoyan el “modelo kirchnerista” de que no se puede incurrir en un déficit fiscal, aun en el marco de una crisis mundial.

¿Qué hacer…con las Reservas Internacionales del BCRA?

Desde nuestra perspectiva, creemos que la política monetaria no puede ejecutarse con total prescindencia del resto de la política económica, de modo que es necesario que, a la hora de tomar medidas en esa materia, el gobierno cuente entre sus herramientas con la disponibilidad de las Reservas Internacionales. Sin embargo, entendemos que es necesario invertir el razonamiento llevado a cabo por el kirchnerismo para justificar su uso, a saber, la identificación de Reservas excedentes. Creemos que primero es fundamental definir el uso al que serán aplicadas y, en consecuencia, definir el monto de recursos necesarios. De este modo, el punto de partida de la discusión sobre la pertinencia o no de la medida no es si el gobierno puede o no utilizar las Reservas, sino si las políticas a implementar son viables, o no lo son, y si encarnan una potencia transformadora del perfil productivo de la economía argentina, o no lo hacen.

Al respecto, creemos que utilizando una menor cantidad de recursos que la propuesta para conformación del FBD podría impulsarse la creación de un Banco Nacional para el Desarrollo -que el mismo gobierno viene postulando hace varios años-, orientado a la financiación de proyectos productivos –privados o públicos- de alto impacto en materia de creación de empleo de calidad, de exportaciones con alto contenido tecnológico y de fuertes encadenamientos con el resto de las ramas de la producción nacional.

Claro que este no es el único fin para el que podrían utilizarse las Reservas. También podrían ser utilizadas para ser invertidas productivamente, en forma directa, o bien para la adquisición de empresas, logrando así un rendimiento mayor que el irrisorio 0,5% obtenido por la colocación financiera en los EE.UU. como actualmente realiza el BCRA.

De una u otra manera, de lo que se trata es de conseguir un doble objetivo a través del uso de parte de la riqueza prácticamente atesorada por el BCRA: obtener un mayor rendimiento por la administración de las mismas y contribuir al crecimiento del empleo, la producción y los salarios. En definitiva, de lo que se trata es de orientar la política económica al desarrollo de las fuerzas productivas, condición necesaria para la mejora en las condiciones de vida de los trabajadores.

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